Italia e Golden Power: meno burocrazia per le operazioni di M&A
- advocacylitigation
- 25 mar
- Tempo di lettura: 7 min
Articolo a cura di Matteo Biasetti
Revisione a cura di Carlo Matarazzo
Introduzione
In data 4 marzo 2025, nel corso della presentazione della Relazione sulla politica dell’informazione per la sicurezza per l’anno 2024, il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Alfredo Mantovano ha dichiarato un possibile “taglio” sulla legge del golden power. Infatti, ha aggiunto Mantovano, un punto di riflessione verte sulla “forbice molto larga tra il numero delle notifiche e il numero dei provvedimenti adottati”. Infine ha concluso sottolineando come il contesto attuale “è completamente diverso non solo da quello in cui la legge è stata approvata (2012), ma anche dagli anni successivi alla sua approvazione”.
Golden share tra Italia e Gran Bretagna
Il golden power è un insieme di poteri speciali, con diverse funzioni in base allo specifico potere: lo scopo è permettere allo Stato di controllare determinate operazioni sul capitale da parte di società che operano in settori strategici e dunque salvaguardare gli interessi dello Stato. Per poter parlare del golden power, però, è opportuno introdurre un altro strumento, noto come golden share.
L’istituto della golden share nacque in Gran Bretagna nel 1979 in seguito ai primi importanti processi di privatizzazione, con lo scopo di garantire al Governo la possibilità di incidere nelle decisioni di gestione societaria: si tratta della possibilità per lo Stato di mantenere una quota azionaria idonea a riservare il controllo sulle decisioni fondamentali concernenti l’assetto e la direzione della società interessata.
La principale differenza rispetto alla golden share del sistema italiano risiede nella diversa fonte da cui tale diritto deriva: in Inghilterra non è infatti presente alcuna disciplina legislativa specifica e le uniche disposizioni presenti stabiliscono le autorità competenti, congiuntamente al Ministero dell’Economia e delle Finanze, che possono acquistare azioni delle società privatizzate entro alcune soglie: per questa ragione, la disciplina della golden share deriva dallo Statuto sociale.
Come conseguenza, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con la sentenza c-98/01del 13 maggio 2003, ha dichiarato l’incompatibilità con il diritto comunitario (articoli 43 e 56 Trattato CE) di specifiche disposizioni in tema di privatizzazione delle public corporations. Nello specifico, la corte ha ritenuto illegittime le previsioni statutarie della British Airport Authority, che a seguito della sua privatizzazione attribuivano la golden share al Ministero dei Trasporti e conferivano una serie di poteri relativi alla cessione degli aeroporti.
La Corte ha dunque stabilito che le norme finalizzate a limitare l'acquisto di partecipazioni societarie, o comunque ad ostacolare la possibilità di partecipare effettivamente alla gestione di una società, costituiscono restrizioni della libera circolazione dei capitali.
In Italia, la golden share è stata introdotta dal decreto-legge 31 maggio 1994 n. 332, convertito con modificazioni dalla Legge 30 luglio 1994 n. 474: nel caso in cui il Ministero dell’Economia e delle Finanze perda il controllo in società controllate, operanti in determinati settori strategici (difesa, telecomunicazioni, trasporti, energia e altri), sarebbe possibile individuare le società interessate e inserire nei loro statuti una clausola, avente ad oggetto una serie di poteri speciali, da esercitare d’intesa con il Ministero dello sviluppo economico.
I poteri speciali dello Stato previsti sono tre:
Potere di opposizione all’assunzione di partecipazioni rilevanti;
Potere di veto ad operazioni straordinarie, motivato in relazione al concreto pregiudizio arrecato agli interessi vitali dello Stato;
Potere di nomina di un amministratore senza diritto di voto.
Da subito, questo quadro normativo ha destato perplessità in sede comunitaria, tanto chela Commissione Europea, con la procedura di infrazione n. 2009/2255, lo ha ritenuto lesivo della libertà di stabilimento e della libera circolazione dei capitali, garantite dal Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), sulla falsa riga della sentenza c-98/01 in Inghilterra.
Golden power: definizione e casi
A seguito della procedura di infrazione, il Legislatore ha introdotto il decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, con cui ha regolamentato la materia dei poteri esercitabili dal Governo, nonché al fine di allinearsi alle indicazioni dell’Unione Europea e salvaguardare gli assetti proprietari delle società operanti in settori reputati strategici e di interesse nazionale.
La normativa consente al governo di esercitare una serie di poteri speciali che richiamano la disciplina precedente, ma con delle differenze:
Imposizione di specifiche prescrizioni o condizioni all’acquisizione di partecipazioni;
Potere di veto all’adozione di determinate delibere societarie;
Opposizione all’acquisto di partecipazioni.
L’imposizione di specifiche prescrizioni o condizioni attinge alla fattispecie più frequentedi esercizio del golden power, grazie alla quale il Governo può circoscrivere il compimento di una determinata operazione al fine di proteggere gli interessi nazionali: si tratta pur sempre di una limitazione, ma di fatto meno incisiva rispetto al veto e all’opposizione.
Un esempio di esercizio di specifiche condizioni riguarda la cessione di Comau da parte di Stellantis: il Governo italiano ha imposto determinate condizioni all’operazione, che riguardavano la protezione degli interessi strategici legati alla proprietà intellettuale e alle tecnologie avanzate sviluppate da Comau, nonché la sovranità tecnologica in settori cruciali.
I poteri di veto e di opposizione devono essere adottati, in linea con il principio di proporzionalità, solo come estrema ratio e quando l’imposizione di specifiche condizioni o prescrizioni non siano in grado di tutelare in modo adeguato gli interessi pubblici garantiti dalla disciplina.
Un esempio di esercizio del potere di veto riguarda la concessione in licenza non esclusiva da parte di Robox S.p.a. in favore di Efort Intelligent Equipment Co. Ldt. di codici sorgente impiegati nella produzione di robot e macchine automatizzate, di proprietà di Robox S.p.a.
Con il D.P.C.M. 30 maggio 2022, è stato ritenuto che il trasferimento di know-how della Robox S.p.a. avrebbe potuto incidere sulle prospettive di crescita strategica della medesima Robox S.p.a.
Infine, un esempio di esercizio del potere di opposizione risale al 2022, con D.P.C.M. 17 marzo 2022, in relazione all’operazione di acquisizione del 75% del capitale sociale di Alpi Aviation S.r.l. da parte della società Mars (HK) Information Technology Co. Limited, con conseguente divieto di esercizio dei diritti di voto e diritti aventi contenuto diverso da quello patrimoniale, con l'obbligo di cessione delle quote societarie acquisite entro un anno.
Questi poteri sono esercitabili nei settori della difesa, della sicurezza nazionale, e in ambiti di rilevanza strategica come energia, trasporti e comunicazioni. Inoltre, per definire i criteri di compatibilità della disciplina, la Commissione europea ha adottato una Comunicazione con la quale ha affermato che l’esercizio dei poteri deve essere attuato senza discriminazioni e basato su criteri obiettivi, stabili e resi pubblici, giustificati da motivi imperiosi di interesse generale. Ad ogni modo, in caso di deroghe o di specifici settori di intervento, è fondamentale che l’intervento sia proporzionato, attribuendo allo Stato solo i poteri strettamente necessari al conseguimento dell’obiettivo perseguito.
Una delle tante modifiche nel corso degli anni è stata introdotta dal decreto-legge n. 148 del 2017, successivamente convertito dalla Legge 4 dicembre 2017 n. 172 con alcune modificazioni; il decreto ha anzitutto esteso il campo di applicazione del golden power, includendo settori aggiuntivi. Il governo ha oltretutto acquisito poteri più ampi in merito alle operazioni straordinarie (acquisizione e fusione) di società italiane che operano in settori strategici.
È stata anche rafforzata la procedura di notifica, imponendo un obbligo di notifica preventiva per determinate operazioni societarie al fine di prevenire rischi per la sicurezza nazionale e gli asset strategici. In merito alla procedura, una volta ricevuta la notifica, il Governo (a seguito di una ulteriore modifica legislativa) ha a disposizione 45 giorni per avviare l’istruttoria e decidere se esercitare il potere o meno.
Se le parti coinvolte nell’operazione non rispettano tale obbligo, il Governo può comminare sanzioni pecuniare per l’omissione della notifica, che variano a seconda della gravità dell’infrazione. Ad esempio, le sanzioni possono consistere in una multa fino al doppio del valore dell’operazione, o in una percentuale compresa tra l’1% e il 3% del fatturato totale realizzato dalle società coinvolte nell’ultimo bilancio annuale. La violazione può anche comportare la nullità dell’operazione in questione, oppure l’obbligo di ripristinare la situazione precedente all’operazione. E, proprio in ragione del fatto che negli ultimi anni sono stati estesi i settori strategici, le società hanno tutto l’interesse a notificare le operazioni, anche se, in alcuni casi, i poteri speciali non risultano necessari.
Perché rivedere il Golden Power
Il tema del Golden Power è emerso in seguito all’Offerta Pubblica di Scambio (OPS) volontaria lanciata da UniCredit per acquisire la totalità delle azioni di Banco Bpm. Il comitato golden power ha annunciato una pre-notifica a dicembre 2024, seguita da una notifica ufficiale il 4 febbraio 2025, avviando così un’istruttoria per valutare un possibile esercizio del golden power. Una risposta da Palazzo Chigi è attesa entro 45 giorni dalla notifica, e quindi entro fine marzo.
Indubbiamente, l’operazione Unicredit - banco Bpm è solo uno dei più recenti casi di esercizio del golden power: dato l’obbligo di notificazione, casi come la cessione di Comau da parte di Stellantis e l’acquisizione di Vodafone Italia da parte di Swisscom, in cui non è stato neppure esercitato il potere, dimostrano come l’esercizio di questo poteresia pressoché ridotto, da una parte, ad aggiustamenti, e dall’altra ad un suo non utilizzo.
Tuttavia, il caso Unicredit ha suscitato riflessioni: secondo Mantovano, le aziende sono sempre più propense ad informare le autorità di qualsiasi affare per evitare potenziali multe e infrazioni, ma la maggior parte delle loro notifiche non ha causato alcuna azioneda parte del Governo. “Le notifiche – continua Mantovano – sono cresciute di circa il 30% nei primi due mesi del 2025 rispetto allo stesso periodo dell’anno scorso, ed è ragionevole prendere provvedimenti.”
Sarebbe dunque da considerare la possibilità di perfezionare la legge per valutare se alcuni aspetti necessitano di un adeguamento. Oltretutto, secondo Mantovano, il golden power non dovrebbe essere utilizzato per proteggere i lavoratori dai tagli di posti di lavoro, a meno che il numero di dipendenti non sia così significativo da porre problemi di interesse nazionale.
Infine, l’8 novembre 2024 Paolo Savona, presidente di Consob, si è espresso durante l’evento “Golden power, tra diritto, mercato e politica industriale”, affrontando diverse questioni. Anzitutto, Savona ha sottolineato la differenza tra il sistema economico italiano, il quale verte sulle esportazioni, e il sistema economico statunitense, il quale si basa sui consumi interni: la crescita italiana dipende dunque da mercati aperti e concorrenziali, giocando in questo senso un ruolo cruciale le autorità di controllo.
Il golden power si posiziona in questo contesto proprio per garantire la sicurezza nazionale e mitigare eventuali rischi connessi al libero mercato su imprese e lavoratori, con un corretto bilanciamento tra protezionismo e apertura: per questa ragione, Savona ha rimarcato la necessità di una politica industriale strategica legata al golden power.
Conclusione
I poteri esercitabili dallo Stato sono cambiati negli anni, adattandosi principalmente allo standard “comunitario” richiesto dalle istituzioni sovranazionali: dapprima la golden share come conseguenza della privatizzazione per mantenere il controllo su settori strategici, per poi arrivare al golden power italiano, che permette il corretto svolgimento delle operazioni economiche negli stessi settori strategici.
Il fatto che lo Stato abbia questo controllo preponderante è indubbiamente un metro di misura per determinare la sicurezza e trasparenza del traffico economico, arrivando però a includere, tra gli obblighi di notifica, anche società operanti in settori – o con operazioni – meno rilevanti rispetto agli interessi dello Stato.
Il problema che si pone rimane però l’efficienza che ruota intorno a questo potente strumento statale: a seguito dell’aumento evidente del numero di notifiche, risulta essere obsoleto o soltanto più preventivo? La questione sarà affrontata nei prossimi mesi da parte del Governo.
Bibliografia
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