SENT. C-810/2024 IN MATERIA DI APPALTI PUBBLICI

Articolo a cura di Niccoló Vettori

Revisionato da Greta Celestino

La sentenza

La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 5 febbraio 2026, resa nella causa C-810/2024 su rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato nell’ambito del procedimento tra Urban Vision S.p.A. e il Comune di Milano, rappresenta un passaggio di grande rilievo nel processo di adeguamento dell’ordinamento italiano ai parametri europei in materia di equa concorrenza e appalti pubblici.

La Corte nella sentenza ha dichiarato incompatibile con il diritto dell’Unione l’istituto della prelazione riconosciuto al promotore nelle procedure di finanza di progetto, ritenendolo contrario ai principi di parità di trattamento, trasparenza ed effettiva concorrenza, come sancito dagli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).

Il diritto di prelazione

Per inquadrare la portata della pronuncia è opportuno ricostruire l’evoluzione normativa dell’istituto della prelazione nell’ordinamento italiano.

Il diritto di prelazione è stato introdotto con la Legge n.109 del 1994, n. 109 (cd. Legge Merloni), nell’ambito della disciplina della finanza di progetto. Esso attribuisce al promotore — ossia al soggetto che propone all’amministrazione un progetto di opera pubblica o di pubblica utilità — una posizione di vantaggio nella fase successiva alla gara.

In particolare, una volta conclusa la procedura competitiva e individuata l’offerta economicamente più vantaggiosa, il promotore può, entro il termine di quindici giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione, dichiarare di voler adeguare la propria proposta a quella risultata vincitrice. In tal modo, egli subentra all’aggiudicatario originario, divenendo il soggetto affidatario della concessione o dell’appalto.

L’esercizio della prelazione comporta però un obbligo di rimborso in favore dell’aggiudicatario originario per le spese sostenute nella partecipazione alla gara, entro il limite massimo del 2,5% del valore dell’investimento. Analogamente, qualora il promotore non eserciti la prelazione, egli ha diritto a un rimborso, nella stessa misura, da parte dell’aggiudicatario.

La ratio originaria dell’istituto risiedeva nell’esigenza di incentivare l’iniziativa privata nella realizzazione di opere pubbliche, riconoscendo al promotore una forma di tutela per l’attività progettuale svolta e l’investimento iniziale sostenuto nella predisposizione della proposta.

Nel corso degli anni, la prelazione è stata confermata nelle successive codificazioni della materia degli appalti pubblici. E’ stata previstadall’ art. 154 del d.lgs. n. 163 del 2006 (Codice dei contratti pubblici), poi dall’ art. 183 del d.lgs. n. 50 del 2016 e infine dall’ art. 193 del d.lgs. n. 36 del 2023, che ha introdotto il nuovo Codice dei contratti pubblici.

La relazione illustrativa del Codice del 2023 ha cercato di giustificare il mantenimento della prelazione, sostenendo che essa non determinasse effetti distorsivi del mercato, in quanto non precludeva ad altri operatori economici la possibilità di partecipare alla gara e competere per l’affidamento del progetto.

Tuttavia, già prima della sentenza del 2026, l’ordinamento italiano era stato oggetto di attenzione da parte delle istituzioni europee in materia di trasparenza e concorrenza negli appalti pubblici. In particolare, la procedura di infrazione INFR (2018)2273 aveva evidenziato criticità nel sistema nazionale, ritenuto non pienamente conforme alle direttive europee. In tale contesto, anche alfine di garantire il corretto utilizzo dei fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il legislatore italiano è intervenuto con il d.lgs.n. 209 del 2024 (cosiddetto decreto correttivo), introducendo l’obbligo di pubblicazione della proposta del promotore e l’apertura di un termine per la presentazione di eventuali proposte alternative prima dell’indizione della gara. L’intento era quello di rafforzare la trasparenza e ampliare il confronto competitivo, in modo da allineare la disciplina interna ai principi europei. Nonostantequesticorrettivi, la Corte di Giustizia ha ritenuto che l’istituto della prelazione, nella sua struttura essenziale, resti incompatibile con il diritto dell’Unione.

Le ragioni dell’incompatibilità

La questione centrale affrontata nella sentenza C-810/2024 riguarda la dubbia compatibilità della prelazione con i principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi (artt. 49 e 56 TFUE), letti alla luce dei principi generali di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza che governano le procedure di evidenza pubblica. Secondo la Corte, la possibilità riconosciuta al promotore di intervenire ex post, una volta conclusa la gara e formata la graduatoria, altera in modo sostanziale il meccanismo competitivo. La gara pubblica,infatti, deve svolgersi in condizioni di effettiva concorrenza, nelle quali tutti gli operatori economici si trovino su un piano di parità e formulino le proprie offerte senza essere condizionati da vantaggi strutturali riconosciuti ad altri concorrenti. L’istituto della prelazione, pur formalmente accessibile a tutti nella misura in cui ciascun operatore può proporsi come promotore, attribuisce in concreto a un determinato soggetto una posizione privilegiata, consentendogli di attendere l’esito della competizione e di adeguarsi all’offerta migliore, senza assumere il medesimo rischio competitivo degli altri partecipanti. La Corte ha sottolineato come tale meccanismo incida negativamente sulla genuinità del confronto concorrenziale. Gli altri operatori economici, consapevoli della possibilità che il promotore possa subentrare in caso di aggiudicazione, potrebbero essere disincentivati a partecipare o indotti a formulare offerte meno competitive. In tal modo, la presenza della prelazione altera la dinamica del mercato e compromette l’obiettivo di selezionare l’offerta realmente più vantaggiosa per l’amministrazione. Un ulteriore profilo critico evidenziato dalla sentenza riguarda la violazione del principio di parità di trattamento. La graduatoria finale, risultato di una valutazione comparativa delle offerte secondo criteri predeterminati, dovrebbe rappresentare l’esito definitivo e vincolante della procedura. Consentire una modifica successiva dell’aggiudicazione in favore del promotore equivale, secondo la Corte, a sovvertire il risultato della gara, attribuendo rilievo a un elemento estraneo alla valutazione oggettiva delle offerte. In questo senso, la prelazione non si limita a riconoscere un vantaggio economico o un rimborso spese, ma incide direttamente sull’individuazione del contraente.

Conclusione

La decisione della Corte impone dunque una riflessione profonda sull’assetto normativo della finanza di progetto in Italia. Se da un lato l’istituto della prelazione era stato concepito come strumento di promozione dell’iniziativa privata e di collaborazione tra pubblico e privato, dall’altro esso si rivela difficilmente conciliabile con i principi cardine del diritto dell’Unione. La sentenza

C-810/2024 rappresenta quindi un punto di svoltaed è destinataa incidere sulle future riforme legislative e sull’interpretazione delle norme vigenti. In conclusione, la pronuncia del 5 febbraio 2026 riafferma con forza il primato dei principi europei di concorrenzaeffettiva, trasparenza e parità di trattamento nelle procedure di affidamento dei contrattipubblici.

L’istituto della prelazione, pur radicato da oltre trent’anni nell’ordinamento italiano, è stato ritenuto incompatibile con tali principi in quanto consente una modifica ex post dell’esito della gara, alterando il corretto funzionamento del mercato. Spetterà ora al legislatore nazionale adeguare la disciplina interna, eliminando o riformulando l’istituto in modo conforme al diritto dell’Unione, nel rispetto degli obblighi derivanti dal TFUE e delle esigenze di tutela della concorrenza nel settore degli appalti pubblici.

Bibliografia

■ Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), artt. 49 e 56.

■ Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione.

■ Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici.

■ Legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge Merloni).

■ D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 154.

■ D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, art. 183.

■ D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, art. 193.

■ D.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (decreto correttivo al Codice dei contratti pubblici).

■ Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 5 febbraio 2026, causa C-810/2024, Urban Vision S.p.A. c. Comune di Milano.