GLI STRUMENTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA NELL’ORDINAMENTO ITALIANO: STRUTTURA E FUNZIONI
- 28 feb
- Tempo di lettura: 7 min
Articolo a cura di Giovanni Buonanno
Revisionato da Greta Celestino
Introduzione
Il nostro sistema politico si fonda principalmente sul criterio della democrazia rappresentativa, un modello in cui il popolo elegge i propri rappresentanti e questi ultimi adottano poi le decisioni. Nell’ordinamento italiano non esiste il concetto di “mandato politico” vincolante, per cui coloro che sono stati eletti nelle file di un dato partito non sono tenuti ad uniformarsi al suo programma nel momento in cui fanno delle scelte. Da qui nasce una questione spinosa: stando al primo articolo della nostra Costituzione, la sovranità appartiene al popolo, ma gli strumenti di esercizio diretto di un tale vasto potere sono, in realtà, molto ridotti o, comunque, poco efficaci. Tra tutti questi spicca sicuramente il referendum, istituto attraverso il quale il popolo è chiamato a scegliere senza la mediazione delle istituzioni politiche, almeno nel momento della decisione. Tale istituto può essere distinto in varie categorie che rispondono a finalità differenti, quasi tutte disciplinate da norme di rango costituzionale. Storicamente parlando, questo mezzo, in alcuni contesti, ha avuto una rilevanza fondamentale per permettere cambiamenti epocali che hanno segnato il futuro della Nazione; primo fra tutti è stato proprio quello del 2 giugno del 1946, che ha determinato una vera e propria rivoluzione istituzionale. Il problema fondamentale che concerne il referendum (così come anche tutti gli altri strumenti di democrazia diretta) potrebbe essere individuato nella sua vincolatività: non tutte le decisioni prese dal popolo sono infatti vincolanti. La giustificazione di questa scelta normativa risiede presumibilmente nel fatto che talune materie presentano una complessità particolarmente elevata, motivo per cui una decisione lasciata pienamente al popolo correrebbe il rischio di tralasciare la tecnicità di alcuni concetti che necessitano, invece, di una valutazione effettuata da un soggetto più esperto. Molto spesso, tra l’altro, il popolo non mostra fervente interesse nel quesito referendario, e questo è problematico dal momento che ciò determina l’esposizione dei votanti ad informazioni parziali ed inaccurate provenienti dai sostenitori dell’una o dell’altra fazione. Si potrebbe aprire, a questo punto, un discorso sul ruolo che le istituzioni e la politica dovrebbero rivestire nell’indirizzare i cittadini verso un voto consapevole ed in linea con i propri interessi, ma questo, oltre a sembrare un concetto attualmente utopistico, rischierebbe di sfociare in valutazioni di natura politica piuttosto che giuridica.
Il principale strumento di democrazia diretta: il referendum
Focalizzandosi, prima di tutto, sul dettato della Carta costituzionale si rinvengono alcune delle differenti forme di referendum riconosciute dal nostro ordinamento, più precisamente:
Referendum abrogativo (Articolo 75 della Costituzione):
Probabilmente il più conosciuto e frequentemente utilizzato tra tutti. Permette di abrogare, in tutto o in parte, una legge o un atto avente forza di legge. Può essere richiesto da 5 consigli regionali, o anche, a conferma ulteriore del ruolo predominante riconosciuto al popolo, da 500.000 elettori. Tuttavia, per ragioni di complessità della materia, o per evitare conseguenze potenzialmente catastrofiche per lo Stato, sono specificati alcuni limiti: non è ammesso per leggi tributarie, di bilancio, di amnistia, indulto o di autorizzazione a trattati internazionali. Perché la decisione abbia validità è necessario che partecipi almeno il 50%+1 degli aventi diritto al voto, per tali intendendosi gli elettori della Camera dei deputati. La disciplina specifica del referendum abrogativo, poi, è definita dalla legge ordinaria: la legge 352/1970 stabilisce le norme che regolano l'iniziativa, il deposito, la raccolta delle firme, il controllo di legittimità, affidato all’Ufficio centrale per il referendum, e l'indizione.
Oltre ai limiti espliciti del secondo comma, ulteriori limitazioni sono state introdotte dalla Corte costituzionale, la quale ha affermato che non possono essere oggetto di referendum le norme costituzionalmente necessarie, le leggi a contenuto costituzionalmente vincolato e le leggi elettorali nella loro interezza, come stabilito nella sentenza n. 16/1978. Ulteriore limite, di natura procedurale, è rappresentato dal fatto che non si può votare nei sei mesi successivi allo scioglimento delle Camere.
Referendum costituzionale o sospensivo (Articolo 138 della Costituzione):
È un referendum confermativo, applicato alle leggi di revisione costituzionale o altre leggi costituzionali, se approvate a maggioranza assoluta, ma non a maggioranza qualificata dei due terzi in seconda votazione. Questo referendum risponde chiaramente alla necessità di tutelare la nostra Legge fondamentale, richiedendo un procedimento “aggravato” per l’adozione di modifiche.
Riassumendo brevemente le caratteristiche del procedimento di adozione di un emendamento alla Costituzione, bisogna ricordare che è un processo in cui ogni camera deve approvare il testo due volte; ogni votazione deve avvenire a distanza di almeno tre mesi dalla precedente, nella seconda votazione è necessario che ciascuna delle Camere adotti il provvedimento a maggioranza assoluta. In questo contesto entra in gioco il referendum confermativo o sospensivo. Qualora la legge venga approvata con la maggioranza dei 2/3, allora questo non avrà luogo; se, al contrario, la modifica viene approvata pur non raggiungendo tale quota, allora, è possibile, per gli stessi soggetti autorizzati a chiedere quello abrogativo, richiedere il referendum confermativo. Un elemento cruciale, poi, è che non è richiesto un quorum legato al numero dei partecipanti alla votazione. Si potrebbe supporre che questa scelta legislativa trovi il proprio fondamento nel fatto che già il procedimento parlamentare prevede cautele maggiori rispetto al normale iter legislativo. Eppure, questa giustificazione non sembra del tutto convincente: l’inesistenza di un quorum sottovaluta un fattore che potrebbe essere determinante, ossia la scarsa affluenza alle urne. Se è vero che la maggioranza parlamentare altro non è che un’espressione della volontà popolare, sembra sia altrettanto corretto dire che in una situazione estrema, si lascerebbe alla maggioranza parlamentare, non più necessariamente dei 2/3, ma anche solo assoluta, il potere di modificare la costituzione. Si tratterebbe, però, di un rischio troppo elevato, forse figlio dell’eccessiva fiducia nella partecipazione democratica che caratterizzava gli albori della neonata repubblica.
Referendum territoriali (Articoli 132-133 della Costituzione):
Rappresentano uno strumento attraverso cui si può modificare la composizione di comuni, province e regioni mediante la fusione o la creazione di nuove regioni o il passaggio di uno o più territori da una regione all’altra. Tale referendum può avvenire solo previa richiesta di tanti consigli regionali che rappresentino almeno 1/3 delle popolazioni coinvolte ed è necessario il voto favorevole di almeno il 50%+1 della popolazione interessata. L’esito favorevole del referendum non ha comunque effetti immediati, è infatti necessaria una legge ordinaria dello Stato che ne recepisca l’esito. Il referendum previsto dall’articolo 133 ha invece natura meramente consultiva, quindi non vincolante, ed ha la finalità di permettere a coloro che governano la regione di conoscere il parere delle popolazioni interessate dall’istituzione di nuovi comuni o da modifiche di circoscrizioni o denominazioni comunali.
Referendum consultivo
Ulteriore tipo di referendum è quello consultivo, che non trova regolamentazione nella Costituzione, che pure vi fa riferimento in maniera indiretta in alcuni articoli (v. supra, articolo 133). La sua disciplina, al contrario, è rintracciabile in fonti normative di rango inferiore. Caratteristica principale di questo strumento è rappresentata dalla sua natura non vincolante: ciò vuol dire che il legislatore non è tenuto a conformarsi agli esiti della votazione. Può riguardare temi di carattere locale o regionale, più raramente di interesse nazionale o europeo (l'unico precedente di questo tipo è rappresentato dal referendum del 1989, che riguardava l’opportunità di attribuire il mandato costituente al Parlamento dell’Unione Europea). Per quanto concerne l’aspetto procedurale, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni relative al referendum abrogativo. I requisiti partecipativi minimi non sono uniformemente determinati, ma dipendono dall’ente che indice il referendum.
I referendum possono essere classificati anche sulla base di ulteriori elementi caratterizzanti, differenti dall’oggetto:
Referendum dall’alto: I referendum vengono chiamati “dall’alto” quando sono gli organi rappresentativi ad attivare la procedura.
Referendum dal basso: I referendum vengono chiamati “dal basso” quando sono i cittadini che, in genere attraverso una raccolta di firme, possono chiedere l’attivazione dello strumento.
Referendum obbligatori: Sono referendum previsti dalla legge o dalla Costituzione come obbligatori per prendere una determinata decisione.
Referendum facoltativi: Sono tutti quei referendum che, pur non essendo necessari per effettuare una certa deliberazione, possono essere attivati su istanza dei cittadini o dagli organi rappresentativi.
Altri strumenti di democrazia diretta
Petizione (Articolo 50 della Costituzione)
L’articolo 50 della Costituzione stabilisce che tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere per richiedere provvedimenti legislativi o esporre necessità comuni. È importante porre l’accento sul fatto che deve sempre trattarsi di questioni che rispecchiano un interesse di carattere collettivo e non individuale. Le petizioni devono essere indirizzate alternativamente al presidente della Camera o del Senato. La finalità principale di questo strumento è quello di portare all’attenzione del Parlamento questioni rilevanti per la comunità, senza che sia necessario seguire un percorso eccessivamente formalizzato o complesso. È un mezzo attraverso cui si cerca di connettere il popolo con il potere legislativo in modo diretto, che però è scarsamente sfruttato e soprattutto non è vincolante per il Parlamento, poiché non lo obbliga a legiferare: il Parlamento, infatti, può alternativamente archiviare la proposta, inviarla al Governo o trasformare la petizione in progetto di legge. Quest’ultimo scenario, tuttavia, si verifica molto di rado.
Iniziativa Legislativa Popolare (Articolo 71 della Costituzione)
Il secondo comma dell’articolo 71 della Costituzione stabilisce che il popolo può esercitare l’iniziativa legislativa purché il progetto, redatto in articoli, sia sottoscritto da almeno 50.000 elettori. Anche in questo caso la proposta è presentata al presidente di uno dei due rami del Parlamento. La finalità è, ancora una volta, quella di avvicinare il popolo al potere legislativo, incentivando il coinvolgimento democratico. Pure in questo contesto, però, non esiste un obbligo di calendarizzazione della proposta giuridicamente determinato, il che spesso comporta il fatto che tale iniziativa non venga nemmeno discussa dalle Camere
Conclusione
In conclusione, si può notare che, malgrado esistano diversi strumenti, molti dei quali hanno anche copertura costituzionale, che permetterebbero un coinvolgimento più ampio e diretto del popolo nella vita politica del paese, spesso questi mezzi risultano privi di un’effettiva forza cogente nei confronti delle istituzioni di vertice del nostro sistema politico. In ogni caso, l’utilizzo di questi istituti è scarso o con effetti di rilievo molto marginale. Questo potrebbe portare ad interrogarsi su quale sia il reale ruolo attivo del popolo, che comunque la nostra Costituzione indica come “sovrano”, all’interno di una struttura in cui, in fin dei conti, il coinvolgimento democratico si riduce tendenzialmente alla semplice elezione, da parte dei cittadini votanti, dei loro rappresentanti. Questo accade perché gli strumenti sopra elencati sono spesso tenuti in scarsa considerazione dagli elettori stessi, o in larga misura, non conosciuti dai più. Ciò è valido con riferimento all’ignoranza riguardante sia la struttura e la funzione di questi mezzi, sia la loro stessa esistenza.
Bibliografia
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